今年中央“一号文件”明确指出，要用五大发展理念破解“三农”难题，推进农业供给侧结构性改革。
其中，优化农业生产结构和区域布局，改革完善粮食价格形成机制和收储制度，借此来改变粮食生产和市场需求不适应的状况，解决粮食流通市场功能失灵问题，成为农业工作的重中之重。
托市收购12年情势变化
1998年，中国粮食产量迎来上世纪很高丰产年，时年产量达到10246亿斤。但由于粮食过多、粮食流通体制性问题突出，带来了库存压力、财政亏损压力巨大，国家决定深化粮食流通体制改革，并明确了市场为取向的改革方向。
随着粮食市场的多方面放开，价格信号在逐步引导供求平衡。受多种因素影响，粮食生产出现连续5年滑坡，至2003年，粮食产量为8614亿斤，比1998年减少了1600亿斤。虽然从通过国际市场进口粮食，缓解了部分压力，但涨价风波随之兴起。
2004年开始，国家推出了一系列粮食生产保护的政策，其中很重要的一项是开始实行托市收购制度，对短缺的重点粮食品种按照定时、定价、定区域设定很低收购价，为农民种粮提供托底保障。可以说，托市临储政策在调动农民种粮积极性，保障农民获得合理收益，以及成功应对国际粮食危机冲击等方面起到了关键支撑作用。政策效果非常明显，从2004年至2015年，我国粮食产量稳步提升，实现了12连增，农民收入也持续较快增长。
形势不断发生深刻变化，从2008年开始，随着农产品成本加速上升，为保障农民种粮收益，国家连续6年大幅提高托市临储收购价。以玉米为例，临时收储价格已由初始的0.7元/斤上涨到2014年的1.12元/斤，提高了60%。稻谷托市收购价的涨幅更大，从2008年到2014年提高了80%。但与此同时，国际市场粮价震荡下行，从2012年到2015年下跌了30-40%。我国粮食收购价格在政策支撑下渐渐脱离供求基本面，形成了所谓的“政策市”，出现产销区、国内外、原粮成品粮价格“三个倒挂”。于是，出现了政策性收购量畸高、粮食进口和走私量攀升、下游加工企业生存艰难等现象。托市政策运行了十余年亟待调整，何去何从，引起了社会各方和媒体的较大关注，近几年屡见报端。
托市量激增凸显 “小马拉大车”下的收储之困
从2013年开始，我国粮食收储形势越来越复杂，很突出的是面临生产量、进口量、库存量“三量齐增”的局面。
然而，“三量齐增”，相对于需求，还是有缺口。“国内粮食的缺口只有400亿到500亿斤，但是光是一个大豆的进口就1600亿斤，说明九游会的缺口里面只考虑数量是不行的。” 中央农村工作先进小组副组长、办公室主任陈锡文在2月27日举办的“2016中国三农发展大会”上表示。
粮食“供求拼图”的错位，镇守“天下粮仓”的中储粮感受到了很直接明显的压力。
中储粮是目前国内很大的粮食仓储企业，其在2000年成立的初衷是管理好一定规模的中央储备粮，其仓容、人员、体系等能力也是据此设置的。自2005年，中储粮开始承担托市临储收购任务，前8年年均政策性收购量约4500万吨，占粮食商品量的20%左右，多元市场主体的贸易收购仍是粮食流通的主力，占粮食商品量的80%。
2013年以来，由于宏观形势变化、粮食价格倒挂，社会企业收购积极性大幅下挫，国家政策性收储成为解决农民卖粮需求的主渠道。据中储粮公开发布的数据显示，2013年政策性收购8326万吨，2014年达到1.25亿吨，2015年更是创下1.8亿吨的“天量”，以每年近50%的速度激增。越来越多的粮食不是进入市场，而是涌入国家库存。
据了解，除了中央储备粮由中储粮公司每年按一定比例进行动态轮换、自负盈亏外，托市临储粮的销售由国家有关部门负责组织，一般通过粮食批发市场公开拍卖销售，中央财政统负盈亏。记者在国家粮食交易中心及有关省级粮食批发市场网站公开信息中发现，由于需求不旺，加之走私进口大米及低价进口玉米替代品的严重冲击，2015年国家拍卖托市临储粮的成交率一般都不足10%。
一边收购激增、一边销售不畅。而中储粮目前的仓容十分有限，远远达不到政策性粮食的收购规模。作为国家调控载体，政策规定中储粮通过委托方式开展收储。按政策规定，在启动托市临储收购的省区，由中储粮分公司、省粮食局、农发行省分行共同确定委托收储库点，中储粮与委托库签订委托收购和储存合同。目前，实际上80%以上的托市临储粮，是由1万多个地方收储企业分散存储。在主产区，地方企业的仓房也不够用，就只能“打外垛”，东北地区露天储粮规模也高达数千万吨。
连续多年巨量收购的压力、上万家委托企业的监管压力、资金运行监控和露天储粮的安全管理压力等等，已经远远超过了中储粮的体系能力。前两年，人们称中储粮是“小马拉大车”，现在堪称“小马拉火车”了，严重超负荷运行。
以粮食供给侧结构性改革破解难题
业内人士表示，针对粮食供求和收储难题，中央很近已经提出了解决之道，很要紧的就是优化农业生产结构和区域布局，改革完善粮食价格形成机制和收储制度。
关于优化农业生产结构和区域布局。习近平总书记在关于“十三五”规划建议的说明中指出，“当前，国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场粮食价格走低，国内外市场粮价倒挂明显。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。“
同时，今年中央“一号文件”提出：启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植。扩大粮改饲试点，加快建设现代饲草料产业体系。在确保谷物基本自给、口粮有效安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局。
中央对于粮食价格形成机制和收储制度改革的方向已经十分明确。
中共中央、国务院在关于推进价格机制改革的若干意见中指出，要完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定。按照“突出重点、有保有放”原则，立足我国国情，对不同品种实行差别化支持政策。
中央一号文件据此又细化了部署，要求改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。要继续执行并完善稻谷、小麦很低收购价政策。要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。价格要由市场来决定，价格不再承担补贴农民的功能。
许多专家认为，随着玉米价格形成机制的调整，小麦、稻谷的价格形成机制改革也要及时跟进，否则会造成各品种比价关系混乱，可能出现新的问题。
在改革到位之前，尤其今年收储压力还将有增无减。2016年小麦和稻谷很低收购价格已经公布，除早籼稻收购价格每斤降低2分钱外，小麦、中晚籼稻、粳稻的价格并未改变，仍维持高位，预计托市收购仍将大面积启动。
记者在基层调研发现，由于库存高企，今年南方稻麦产区仓容不足问题十分突出，虽然地方民营企业还有一些仓容，但较难落实风险防控措施，对其缺乏有效监督约束手段，如利用这些仓容，政策执行、信贷资金、财政补贴资金、储粮安全都将面临很大的风险。此前托市收购中此类风险事件多发已有教训，应当汲取。
业内人士建议，就今年托市收购的复杂局势，除国家有关部门落实腾仓并库措施外，建议强化地方政府落实粮食安全省长责任制，采取调动多元主体收购积极性的硬措施，缓解国家托市收购政策实施压力，在抓好粮食收购和流通中发挥应有作用，在改革过渡期防止农民卖粮难，为农业供给侧结构性改革奠定坚实基础。
